摘要：一個(gè)議題被提上政府工作日程到相關(guān)政策的出臺(tái)和落實(shí)，在這個(gè)過(guò)程中有很多因素在發(fā)揮著作用，其中，大眾傳媒在政府決策過(guò)程中的作用十分明顯而又不可或缺。從引發(fā)一個(gè)議題，進(jìn)入公眾視野，再到相應(yīng)的公眾輿論的形成，最后到政府出臺(tái)相關(guān)的政策這一過(guò)程中，媒體報(bào)道在政府決策過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的作用。本文以對(duì)霧霾相關(guān)報(bào)道為例，分析了大眾傳媒在政府決策過(guò)程中所發(fā)揮的作用和在此過(guò)程中存在的一些問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上提出了自己的看法。如何更好地發(fā)揮在政府政策制定過(guò)程中的積極作用，這是媒體工作者應(yīng)該思考的問(wèn)題。
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關(guān)鍵詞：大眾媒介；公共輿論；輿論領(lǐng)袖；公眾議題
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中圖分類號(hào)：G206文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：CN61-1487-(2016)06-2-0052-02
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一、大眾傳媒在政府決策過(guò)程中的作用
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近年來(lái)，空氣、水、土壤污染、食品安全等一系列關(guān)乎公眾健康的問(wèn)題得到了大眾傳媒的廣泛報(bào)道，公眾對(duì)于這些問(wèn)題從不知到知再到輿論形成，最后到相關(guān)政策的出臺(tái)，在這個(gè)過(guò)程中，大眾傳媒發(fā)揮著積極的作用。本文就以對(duì)霧霾相關(guān)報(bào)道為例來(lái)說(shuō)明大眾傳媒在政府制定相關(guān)政策法規(guī)的過(guò)程中具體發(fā)揮著哪些作用。
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（一）引發(fā)議題討論，將議題帶入公眾視野
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2011年10月22日，潘石屹在自媒體微博上發(fā)出一條“媽呀，有毒害！”從此“霧霾”這一名詞進(jìn)入到公眾的視線，在此之前，霧霾現(xiàn)象一直存在，但是公眾大都意識(shí)不到它的危害性。而潘石屹的微博成了公眾意識(shí)到霧霾危害性的由頭。一個(gè)議題要形成，必須要有特定的公共事務(wù)，空氣污染與我們公眾日常生活息息相關(guān)。所以公眾愿意對(duì)其發(fā)表意見(jiàn)，媒體在這個(gè)話題上也開(kāi)始進(jìn)行大規(guī)模的報(bào)道，例如2012年1月16日—19日，山東境內(nèi)因霧發(fā)生多起交通事故，造成10人死亡，14人受傷。這一事件經(jīng)由媒體報(bào)道以后，霧霾成了政治事件。2012年被稱為“霧霾元年”。自此公眾在新媒體平臺(tái)上對(duì)這一議題展開(kāi)了廣泛的討論。可以說(shuō)，將“霧霾”這一議題帶入公眾視野，引發(fā)公眾廣泛討論的過(guò)程中，媒介發(fā)揮著重要的作用。
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（二）引發(fā)輿論，為公眾討論提供平臺(tái)
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分散的個(gè)人意見(jiàn)要公開(kāi)表達(dá)、參與大范圍的社會(huì)討論，最終形成的一致意見(jiàn)也要公開(kāi)表達(dá)才能作用于社會(huì)，成為具有實(shí)際意義的公眾意見(jiàn)，而公開(kāi)表達(dá)必須要借助于一定的媒介。[1]58在當(dāng)下，大眾傳媒正是這樣的一種表達(dá)渠道，無(wú)論是傳統(tǒng)媒體還是新媒體，都具有公開(kāi)透明、傳播力度大、傳播范圍廣等優(yōu)勢(shì)，尤其是以微博、博客為主的新媒體，更是提供了“全民參與、廣泛討論”的一個(gè)平臺(tái)。微博實(shí)時(shí)傳遞公眾對(duì)現(xiàn)實(shí)熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題的觀點(diǎn)和態(tài)度，已成為公眾發(fā)布信息、表達(dá)訴求、建言獻(xiàn)策的重要途徑。在“霧霾”這一話題中，博客開(kāi)通了“霧霾革命”的專題，引發(fā)公眾的討論，還有后期柴靜的《穹頂之下》以網(wǎng)絡(luò)媒體為傳播渠道的紀(jì)錄片，再一次掀起公眾討論的熱潮。所以說(shuō)，公眾意見(jiàn)的表達(dá)需要以大眾媒介為平臺(tái)和渠道，這一點(diǎn)是由大眾媒介的優(yōu)勢(shì)所決定的。而這一優(yōu)勢(shì)正使得大眾媒介成為公眾發(fā)表輿論的平臺(tái)。
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（三）解釋信息內(nèi)容，溝通和協(xié)調(diào)政府和公眾的利益
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“霧霾”一開(kāi)始進(jìn)入公眾的視線完全是一個(gè)陌生的概念，人們既不了解“霧霾”是什么，也不了解它能帶來(lái)什么危害。所以在推進(jìn)公眾討論的過(guò)程中，大眾傳媒不光是報(bào)道事實(shí)信息，同時(shí)也起到了解釋信息的作用。目前絕大多數(shù)傳統(tǒng)媒體都開(kāi)通了自己的新浪微博，在其微博主頁(yè)上及時(shí)推送信息和動(dòng)態(tài)，還有相關(guān)的深度解讀內(nèi)容，并且時(shí)刻注重與公眾的討論。例如，在對(duì)“霧霾”相關(guān)的報(bào)道中，媒體講述了顆粒物污染PM2.5比PM10危害更大，并在相關(guān)的報(bào)道中解釋了PM2.5到底是什么？面對(duì)PM2.5我們能做什么？這類解釋性報(bào)道在一定程度上起到了解疑答惑的作用，而大眾媒介的告知解釋是公眾公開(kāi)發(fā)表意見(jiàn)的前提。其次，媒體也起到“上傳下達(dá)”的作用，相關(guān)政策的出臺(tái)經(jīng)由大眾媒介的報(bào)道被公眾所認(rèn)知，讓公眾知道政府和相關(guān)部門的回應(yīng)。同時(shí)，公眾的意見(jiàn)也可以通過(guò)媒體為相關(guān)的部門所了解。例如，在公眾討論的過(guò)程中，公眾在網(wǎng)上討論呈現(xiàn)什么樣的態(tài)勢(shì)？大眾主流意見(jiàn)關(guān)注的是什么？他們希望相關(guān)部門有什么舉措？無(wú)論是“自上而下”的政策傳達(dá)還是“自下而上”的政策反饋，很大程度上都依賴大眾媒介。這就在公眾和政府之間架起一座溝通的橋梁，也在相關(guān)政策的制定上起到了一定的推動(dòng)作用。
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（四）監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施
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從2011年“霧霾”進(jìn)入公眾視線到由國(guó)務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的法規(guī)出臺(tái)，整個(gè)過(guò)程中媒介都在發(fā)揮著不可替代的作用。但是在相關(guān)法規(guī)出臺(tái)以后，大眾傳媒仍需要進(jìn)一步發(fā)揮其監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)的落實(shí)情況以及公眾對(duì)此的反應(yīng)。例如針對(duì)大氣污染，有關(guān)部門出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》，其中提到在人口集中地區(qū)、機(jī)場(chǎng)周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域內(nèi)露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)的，將會(huì)追究一定的責(zé)任。然而有的偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民仍然意識(shí)不到焚燒秸稈的危害，仍然在入秋后集中將秸稈焚燒，針對(duì)這一現(xiàn)象，媒介進(jìn)行了大規(guī)模的報(bào)道，引發(fā)公眾的輿論來(lái)行使其監(jiān)督權(quán)。媒介的這種行為正是發(fā)揮監(jiān)督政策法規(guī)實(shí)施的體現(xiàn)。
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二、在政策制定過(guò)程中大眾傳媒輿論偏頗引發(fā)的問(wèn)題
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大眾傳媒在政府政策制定的過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用，但是作為公眾議題的報(bào)道者、作為政府和公眾利益的協(xié)調(diào)者，在某些情況下，大眾傳媒在相關(guān)政策制定過(guò)程中的媒介報(bào)道形成的輿論偏頗，引發(fā)了一些社會(huì)問(wèn)題。
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（一）議題的引發(fā)較多地依賴輿論領(lǐng)袖的影響力
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在“霧霾”一事的議題引發(fā)上，我們可以看到“輿論領(lǐng)袖”的作用，潘石屹的一條微博引起了公眾對(duì)“霧霾”的認(rèn)知，然而在潘石屹發(fā)微博之前，霧霾一直是存在的，而媒體沒(méi)有進(jìn)行過(guò)主動(dòng)地發(fā)掘議題，所以“霧霾”相關(guān)議題的引發(fā)討論具有一定的偶然性。在絕大多數(shù)的公眾議題的報(bào)道上，媒介總是以一個(gè)突發(fā)性事件的發(fā)生為契機(jī)或某個(gè)輿論領(lǐng)袖的發(fā)聲，才開(kāi)始相關(guān)的報(bào)道，所以報(bào)道具有較大的自發(fā)性和偶然性。
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（二）政府等權(quán)力的介入影響媒體的運(yùn)作
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在我國(guó)“黨管媒體”的格局下，媒體的相關(guān)報(bào)道在一定程度上受制于政府的公權(quán)力，這使得媒介在相關(guān)的報(bào)道過(guò)程中必須要考慮到政府的利益，在某些情況下，媒介在有些時(shí)候?qū)τ谀承┟舾械淖h題既有報(bào)道的意愿，又變得小心翼翼。在這種情況下，媒介的報(bào)道意愿受到一定的影響。
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（三）傳媒的強(qiáng)勢(shì)報(bào)道可能導(dǎo)致公共政策制定上的偏差
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當(dāng)下，媒介的報(bào)道在很大程度上左右著公眾的想法和認(rèn)知。在大多數(shù)公共議題上，媒介的報(bào)道對(duì)于政策法規(guī)的制定起著一定的積極作用，相關(guān)政策法規(guī)的出臺(tái)也有利于公眾的日常生活。然而，在有些議題上，傳媒的強(qiáng)勢(shì)報(bào)道可能使得政策的制定上出現(xiàn)偏差，同時(shí)，大眾傳媒的片面報(bào)道可能使公眾對(duì)于事件的危害性渾然不知，產(chǎn)生盲目的樂(lè)觀。例如，在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，媒介的主流意見(jiàn)即使出現(xiàn)了一些偏頗，在“沉默的螺旋”的機(jī)制下，作為少數(shù)的理智聲音也很少被注意到。
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三、在政策制定過(guò)程中大眾傳媒如何避免輿論偏頗
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（一）大眾傳媒應(yīng)積極主動(dòng)地尋找公共議題
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當(dāng)下許多民生問(wèn)題都亟待解決，無(wú)論是教育問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題，還是衛(wèi)生問(wèn)題或食品安全問(wèn)題，都與公眾的日常生活息息相關(guān)。大眾傳媒應(yīng)該主動(dòng)地進(jìn)行議題構(gòu)建，而不是依靠輿論領(lǐng)袖或某個(gè)重要的突發(fā)事件為契合點(diǎn)，才開(kāi)始該事件的報(bào)道。媒介應(yīng)該將自發(fā)、偶然的行為轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂X(jué)、有計(jì)劃的行為。例如，在“食品安全”問(wèn)題中，媒介應(yīng)預(yù)見(jiàn)到其危害性提早報(bào)道，而不是等一系列問(wèn)題發(fā)生后才進(jìn)行報(bào)道。媒介應(yīng)該是社會(huì)的“瞭望者”，提前就將相關(guān)可能的危害告知公眾，這也可以給相關(guān)的企業(yè)一定的警醒。
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（二）加強(qiáng)和完善制度化建設(shè)，使其傳播更加科學(xué)規(guī)范，做到科學(xué)傳播
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媒介內(nèi)部對(duì)公共議題應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)規(guī)范的傳播，因?yàn)樾侣劽浇榈闹饕δ苁莻鞑バ畔⒑鸵龑?dǎo)輿論，而且也應(yīng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)面臨的問(wèn)題更加復(fù)雜和多變，社會(huì)大眾對(duì)于媒體的期望也就更高。他們希望媒體不再只是喉舌，而應(yīng)該更加客觀平衡。真正負(fù)起輿論監(jiān)督的責(zé)任，為公眾的利益服務(wù)。
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法規(guī)、法律的出臺(tái)必須是符合公眾利益的，在這個(gè)過(guò)程中大眾傳媒的報(bào)道應(yīng)該是規(guī)范化和法制化的，必須有一定的科學(xué)依據(jù)。不能依賴部分輿論領(lǐng)袖，也不能僅靠偶然性的突發(fā)事件來(lái)集中造勢(shì)傳播，而應(yīng)該預(yù)見(jiàn)政策執(zhí)行后所有的影響。例如，2012年10月，寧波市鎮(zhèn)海區(qū)的市民反對(duì)“煉化一體化項(xiàng)目”，通過(guò)在網(wǎng)上大規(guī)模的討論，實(shí)現(xiàn)“線上”和“線下”的互動(dòng)，新聞媒介進(jìn)行積極的報(bào)道，最后，寧波鎮(zhèn)海區(qū)人民政府辦公室網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人發(fā)布《關(guān)于鎮(zhèn)海煉化一體化項(xiàng)目有關(guān)情況的說(shuō)明》，市里及時(shí)做出“堅(jiān)持不上PX項(xiàng)目；煉化一體化項(xiàng)目前期工作停止推進(jìn)，再做科學(xué)論證”的決定。在“PX事件”中，新聞媒介的科學(xué)、規(guī)范的報(bào)道使得問(wèn)題得到了一個(gè)很好的解決。
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（三）平衡政府與公眾之間的利益，在兩者之間尋找平衡點(diǎn)
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當(dāng)前，中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速期。在面對(duì)重大發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，各種矛盾相互交織、頻繁發(fā)生。人們借助大眾媒介，尤其是新媒體發(fā)表意見(jiàn)、交流觀點(diǎn)、聚合思想、維護(hù)自身的權(quán)益。媒介也應(yīng)該清晰地認(rèn)識(shí)到：當(dāng)下轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是最基本的，但是我們倡導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不應(yīng)該以生態(tài)環(huán)境的惡化為代價(jià)，我們倡導(dǎo)的是可持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在絕大多數(shù)情況下，政府倡導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是與公眾利益相一致的，但是涉及到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的問(wèn)題上，民眾往往有不同的聲音，在這種情況下，媒介在報(bào)道時(shí)應(yīng)該從大局出發(fā)，審時(shí)度勢(shì)，盡量平衡好政府和公眾利益之間的關(guān)系。正如鳳凰電視臺(tái)記者張凌云所說(shuō)：如何在“政府—經(jīng)濟(jì)發(fā)展—公眾利益”的博弈中發(fā)展出一種適合中國(guó)土壤的新聞專業(yè)主義，如何承載公正客觀的報(bào)道事實(shí)，如何在政府與公眾的利益發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，如何進(jìn)行輿論監(jiān)督和推進(jìn)民主進(jìn)程的角色期待，是當(dāng)下新聞從業(yè)者和學(xué)者以及媒介組織仍然在思索的問(wèn)題。[2]104
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四、小結(jié)
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從2011年底開(kāi)始，在這短短的幾年里，中國(guó)人面對(duì)霧霾經(jīng)歷了覺(jué)醒、激憤、改變、自嘲和祈福的心路歷程。在這個(gè)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，從受眾不知到受眾知曉，從相關(guān)法律空缺到相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)。媒介在設(shè)置議程、營(yíng)造公共討論的自由空間、形成公眾輿論并最終影響政府決策的過(guò)程中起到了一定的作用。然而在相關(guān)公共政策的制定過(guò)程中，我們也能發(fā)現(xiàn)媒體在報(bào)道中所存在的一些問(wèn)題，例如：議題的選定過(guò)分依賴輿論領(lǐng)袖的提出，不能很好地實(shí)現(xiàn)政府與公眾之間溝通，在有些議題的相關(guān)報(bào)道上的強(qiáng)勢(shì)，使得一些政策的制定上出現(xiàn)偏差。所以，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，如何進(jìn)行規(guī)范的、科學(xué)的報(bào)道，如何平衡好政府與公眾的利益，這是當(dāng)下新聞工作者應(yīng)該考慮的問(wèn)題。
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參考文獻(xiàn)：
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[1]李良榮.新聞學(xué)概論（第四版）[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社,2011.
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[2]張凌云.鳳凰衛(wèi)視記者的國(guó)際傳播理念與實(shí)踐研究[M].濟(jì)南:山東人民出版社,2015.
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（馬莉作者系西北大學(xué)新聞傳播學(xué)院碩士研究生）
